Dyplomacja - Piotr Wołejko

W dniach 21-22 maja br., w Chabarowsku, odbył się kolejny szczyt Rosja-Unia Europejska. Uśmiechy, kurtuazja, elegancja. Jednak za piękną fasadą kryje się pustka merytoryczna. W kluczowej dla Europy sprawie, energetyce, Rosja zajmuje absolutnie przeciwstawne stanowisko do europejskiego. Głównym problemem jest kwestia Karty Energetycznej (Energy Charter Treaty).

Rys historyczny

Karta Energetyczna (nie mylić z Europejską Kartą Energetyczną) to traktat, który w dość kompleksowy sposób ujmuje współpracę międzynarodową w zakresie energetyki, głównie tranzytu surowców energetycznych oraz inwestycji w sektorze energetycznym. Początki Karty sięgają pierwszej części lat 90., kiedy uznawano ją jako przyszłą podstawę relacji z zasobnymi w ropę i gaz byłymi republikami radzieckimi. Energy Charter Treaty (ECT) został podpisany w 1994 roku, a wszedł w życie w 1998 roku. Rosja, choć aktywnie uczestniczyła w tworzeniu tekstu traktatu, nigdy nie doprowadziła procesu ratyfikacji do końca. Blisko było w 1997 roku, ale zdominowany przez nacjonalistów i komunistów parlament odrzucił rządową propozycję ratyfikacji dokumentu.

Stosunek Moskwy do ECT uległ z biegiem lat ewolucji: od ostrożnego poparcia do zdecydowanego sprzeciwu. Co ciekawe, początkowo przyjęcie Karty popierał nawet Gazprom. Wkrótce jednak nastawienie państwowego monopolisty zmieniło się nie do poznania. Koncern wraz z rządem jednolicie krytykują dokument, którego przyjęcie przez Rosję wydaje się niemożliwe. Media poświęcają samemu sporowi wiele miejsca, ale nie tłumaczą, dlaczego Rosja odmawia ratyfikacji Karty, a prezydent Miedwiediew proponuje zupełnie nowe porozumienie.

Dlaczego Rosja odrzuca Kartę?

Decydującą rolę odgrywa oczywiście polityka. Karta Energetyczna pozbawiłaby Moskwę możliwości zakręcania kurka z gazem (czy z ropą) w sytuacji sporu biznesowego. Nie byłoby więc kryzysów ukraińskich, ani kryzysu białoruskiego, czyli odcinania dostaw gazu na przełomie grudnia i stycznia. Jeszcze w latach 90. rosyjscy oficjele mówili, że taka klauzula może uderzać w interesy Rosji.

Dla Rosji eksport gazu (i ropy) to być albo nie być. Dochody, w twardej walucie, ze sprzedaży surowców energetycznych stanowią znaczną część budżetu. Jak ujął to były wicepremier Borys Niemcow: "Przyszłość Gazpromu jest przyszłością Rosji". Nie można więc podejmować żadnych kroków, które mogłyby utrudnić Gazpromowi działalność. Państwowy monopolista szybko zmienił zdanie ws. traktatu, głównie z powodu kwestii dostępu stron trzecich do własnej infrastruktury przesyłowej (Third Party Access - TPA).

Kluczem kontrola nad Azją Centralną

Dopuszczenie innych graczy do sieci przesyłowej Gazpromu oznaczałoby, że kraje Azji Centralnej, głównie zaś Turkmenistan, mogłyby samodzielnie eksportować gaz do Europy. Na to Gazprom, ani Moskwa, pozwolić nie mogły.Zwiększenie podaży gazu doprowadziłoby do obniżki cen w Europie, a gaz turkmeński jest o wiele tańszy od rosyjskiego. TPA obliguje operatorów sieci przesyłowych do ustalenia jasnych i przejrzystych zasad korzystania z niej, a także opublikowania taryf oraz ilości wolnych zdolności przesyłowych. Co prawda Traktat nie nakazuje obligatoryjnego przyjęcia zasad TPA, ale Rosja alergicznie reaguje na każde wspomnienie o tej zasadzie.

Z Turkmenistanem, choć dotyczy do także innych krajów Azji Centralnej, jest jeszcze inny problem - zaangażowanie Ameryki i uznanie regionu Morza Kaspijskiego za kluczowy z punktu widzenia interesu narodowego. Amerykanie zaczęli mieszać na rosyjskim podwórku, vide ropociąg Baku-Tbilisi-Ceyhan, podminowując pozycję Moskwy w regionie. Rosja robiła i robi wszystko, aby eksport gazu z Turkmenistanu, Uzbekistanu czy Kazachstanu odbywał się przez rosyjskie gazociągi. Pozwala jej to kontrolować podaż z tych państw, a także reeksportować tenże gaz do Europy. Oczywiście po dużo wyższej cenie.

Kto pierwszy do Turcji?

Powstanie gazociągu z Turkmenistanu do Iranu, łączącego turkmeńskie złoża z północą kraju ajatollahów, bardzo zaniepokoiło Rosjan. Z Iranu niedaleko jest do Turcji, kluczowego państwa w energetycznej układance. Choć Republika Turecka nie posiada złóż gazu ani ropy, to od niej zależy pomyślność Rosji oraz bezpieczeństwo energetyczne Europy. Zdają sobie z tego sprawę Stany Zjednoczone, aktywnie działając w regionie od upadku ZSRR.

Turcja jest wielkim konsumentem gazu, który w tej chwili czerpie głównie z Rosji. Wokół są jednak państwa posiadające ogromne złoża, mogące zagrozić rosyjskiej hegemonii: Iran i Turkmenistan. Jeśli oba te kraje byłyby zdolne przesłać do Turcji znaczące ilości błękitnego paliwa, pozycja Rosji znacząco by osłabła. Turcja to także kluczowy kraj tranzytowy - jeśli tylko gaz turkmeński czy irański będzie do niej docierał, może popłynąć dalej na Zachód. Stąd bezpardonowa walka o korytarze tranzytowe i gigantyczne wpływy budżetowe: starcie rosyjskiego pomysłu Blue Stream (gazociąg po dnie Morza Czarnego do Turcji) oraz alternatywne koncepcje zachodnie (Nabucco, Trans Caspian Pipeline).

Rosjanie robią wszystko, aby nie dopuścić do uniezależnienia się Europy od rosyjskich gazociągów jako głównego źródła gazu dla Starego Kontynentu. Urozmaicona polityka kija i marchewki stosowana wobec ex-republik radzieckich działa w miarę dobrze. Co prawda Turkmenistan czy Uzbekistan od czasu do czasu tupną nogą i wymuszą podwyżkę cen swojego gazu, ale na razie nie ma realnej groźby wyrwania się tych państw spod energetycznej kurateli Moskwy. Byłoby to zresztą katastrofą dla Gazpromu, który bez gazu z Azji Centralnej nie mógłby wywiązać się z lukratywnych kontraktów z krajami Unii Europejskiej, bo zwyczajnie wydobywa zbyt mało gazu. Patrząc przez pryzmat energetyczny można zrozumieć także politykę rosyjską wobec Iranu.

Umarł traktat, niech żyje traktat!

Traktat Karty Energetycznej nie pozwala też na blokowanie wstępu kluczowego personelu na terytorium danego państwa. Nie ma więc możliwości wykorzystania rosyjskiej drogi rozwiązywania sporów poprzez odmawianie przedłużenia/przyznania wiz pracownikom firm, które toczą spór z władzami rosyjskimi.

Kolejną kwestią sporną z Unią Europejską jest żądanie tej ostatniej traktowania całego jej obszaru jako obszaru "jednego państwa", czyli zmuszenie Rosji do traktowania Unii jako jedności, a nie związku pojedynczych państw. Nie byłoby więc rozgrywania poszczególnych członków UE przeciw sobie, w czym Rosja się lubuje. Traktat w dość szczegółowy sposób opisuje także procedurę rozwiązywania sporów. Rosja, która tylko prowizorycznie stosuje postanowienia Karty (de facto może uznaniowo zdecydować, które postanowienia zamierza stosować, a których nie) i która nie jest członkiem WTO (spory można rozwiązywać także według procedur tej organizacji) jest więc skutecznie wyłączona z tych mechanizmów. Oznacza to, że spory dotyczące kwestii energetycznych będą rozwiązane tak, jak Rosja zechce.

W poniedziałek, 25 maja br., uczestniczyłem w spotkaniu z przewodniczącym Komisji Europejskiej Jose Manuelem Barroso, które odbyło się w Sali Ceremonialnej na Uniwersytecie Kopenhaskim. Spytałem przewodniczącego Barroso o główne punkty sporne dotyczące rozmów z Rosjanami o Karcie oraz o to, jak Unia planuje rozwiązać ten węzeł gordyjski. Odpowiedź, jak można się było spodziewać, była niezadowalająca. Barroso powtarzał jak mantrę słowo "negocjacje" oraz zapewnił, że dla Europy liczy się odpowiedzialność dostawcy oraz przejrzystość. Cała wypowiedź Jose Manuela Barroso znajduje się poniżej:

Sądzę, że nie ma możliwości porozumienia Unii Europejskiej i Rosji ws. Karty Energetycznej, czy - szerzej - wspólnego układu dotyczącego energii. Nie chodzi o odrzucanie przez Rosjan tekstu Karty w całości i determinacji Brukseli do zachowania Karty i traktowania jej jako podstawy do dalszych rozmów. Tutaj nie chodzi o traktat, tylko o pieniądze i żywotne interesy Rosji. Dla Kremla równouprawnienie na rynku gazu oznacza utratę kontroli nad dostawami gazu do Europy, czyli zarżnięcie kury składającej złote jaja. Europa zaś nie może zgodzić się na monopolistyczne i centralistyczne ciągoty Gazpromu, gdyż są one sprzeczne z europejską filozofią liberalizacji rynku gazu.

Kwestii spornych jest multum, a pola do kompromisu nie widać. Czas porzucić wielkie oczekiwania i przestać pisać po każdym szczycie, że porozumienia nie ma, ale toczą się rozmowy. I będą się toczyć, ale bezskutecznie.

Piotr Wołejko

Wcześniejsze wpisy poświęcone energetyce i polityce:

• Szczyt bez historii
• Łabędzi śpiew Gazpromu
• Kijów - energetyczny zawrót głowy